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奋进的历程:农村金融发展与改革70年

2019-11-16 12:46:03 [来源:匿名] [作者:匿名] [编辑:匿名]
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新中国成立70年来,我国农村经济和社会发生了巨大变化。农村金融为适应农村经济发展和改革的需要,在农业和农村现代化建设中发挥了重要作用。在过去的70年里,农村金融经历了一个异常艰难的过程。农村金融在体制机制、组织体系、金融工具、金融产品和服务方式等方面取得了巨大成就。从弱到强,从单一到多元,从服从计划经济体制到服务社会主义市场经济,从支持农业生产到服务农村振兴。

一个相对完善的农村金融体系已经建立。

70年的农村金融经历了创造、改革、创新和发展的曲折过程。以1978年农村改革为标志,我们可以从改革前后两个阶段来观察农村金融的发展过程。

第一阶段是1978年农村改革前30年。建国初期,中国进行了农业的社会主义改造,通过合作把自给自足和半自给自足的小农经济引向社会主义农业道路。土地改革后,互助小组、初级和高级合作社最终建立了人民公社制度。建立了土地和生产资料集体所有制下的“三级所有制、团队制”生产团队集体统一管理模式。国家实行高度统一的计划经济体制。农村金融是计划经济体制的有机组成部分,是社会主义建设和计划经济体制的需要。

为了推进农业合作社运动,国家决定在全国农村地区推进农业生产合作社、供销合作社和信用合作社的“三大合作”。1951年,由农民自愿民主管理的农村信用社在全国迅速实施。到1957年底,在人民公社成立之前,全国已经建立了88,368个农村信用社。农村信用社为解决农业生产所需资金和促进合作社运动的发展做出了重要贡献。

在此期间,农村信用社基本保持了合作社性质,为促进农村经济的恢复和发展,改善农民生活发挥了积极作用。随着人民公社制度的建立,农村信用社已经成为人民公社的一部分,不再由社员自己管理,而是由人民公社统一管理,成为集体信用组织。1977年11月,国务院发布《关于整顿和加强银行业工作的若干规定》,指出信用社也是国家银行在农村的基层组织。

与此同时,1951年,中央政府决定成立中国农业合作银行,即中国农业银行的前身。其主要任务是按照国家计划办理一年以上的农业财政拨款和长期农业贷款,领导农村信用社的工作。1978年农村改革前,农业银行经历了“三起三落”。由于农业合作银行只设立了总部,没有分支机构,基本上还没有开展农业金融配置和长期贷款业务。1952年7月,农业合作银行被撤销,农村金融由中国人民银行统一领导和管理。1955年3月,国家决定成立中国农业银行,在中国人民银行领导下开展农村金融业务。1957年4月12日,国务院发布了《关于撤销中国农业银行的通知》。农业银行因结构精简而被撤销。中国人民银行负责统一办理农村信贷。1963年10月,中共中央、国务院作出《关于设立中国农业银行和统一管理国家扶持农业资金的决定》。同年11月,中国农业银行在北京正式成立。两年后,由于中国人民银行和中国农业银行分离后基层组织的重复、管理机构的重叠和管理人员的增加,于1965年11月3日取消。

在此期间,农村金融具有以下特点:

首先,它是在政府的领导下建立的,受政府的统一安排。机构的设立和撤销取决于国家的需要。这是政府干预农村地区的手段之一。二是实施政府强制性信贷计划,接受国家计划的指导,承担政府农业信贷项目。农村金融扮演着政府的“第二金融”角色。第三,农村金融体系处于“统一”模式。农村金融机构的职责仅限于处理对农业的金融支持和各类农业的长期和短期贷款,业务单一,类型匮乏。第四,他们严重依赖政府补贴。农村信用社和农业银行的盈利能力很弱,它们承担了政府支持农业信贷计划的分配。

(2)第二阶段是1978年农村改革以来的40年。1978年的农村改革开创了农村经济社会快速发展的新局面,也促进了农村金融的繁荣和发展。农村金融不仅为农村改革服务,也是改革的领域之一。为了适应农村改革的需要,我国迫切需要加快建设与农村基本管理制度相适应的农村金融体系。随着社会主义市场经济体制的建立,我国农村金融开始了市场化改革。这一时期是农村金融快速发展和持续改革的时期,在以下五个方面取得了令人鼓舞的成果。

1.在农村金融体系建设中。首先,根据《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》的要求,中国农业银行于1979年3月恢复重组,人民银行和农业银行分设两个分行。农业银行统一管理支农资金,集中办理农村信贷,领导农村信用社,实现农村金融专业化发展。在领导和管理农村信用社的过程中,推动了农村信用社的建设。然而,由于农业银行的刚性管理,“官办”性质较强,长期以来一直保持垄断和封闭的经营模式。它已成为从农村向城市和非农业产业转移资金的“水泵”,对农业和农村发展的财政支持不足。农业银行领导下的农村信用社的“三性”没有得到体现。他们已经从向集体经济组织提供服务转变为向农民提供服务。它们的运作不切实际,难以适应和满足农村改革和市场经济发展的财政需求。

第二,发展和加强农村信用社,成为农村金融的主力军。1996年发布的《农村金融体制改革决定》要求农村信用社和农业银行脱离行政隶属关系,由中国人民银行监管。结果,全国50 000多个农村信用社和2 400多个县信用社成为独立的“私营”合作金融机构。

第三,1994年11月,中国农业发展银行成立,成为中国唯一的农业政策性银行。它从事农业政策金融业务,充当财政支农资金分配的代理人,为农业和农村经济发展服务,并在农业发展银行增设分行。

第四,农村合作基金会的兴起和清理。1984年中共中央第一号文件指出:“农民和集体资金可以不受地域限制地自由或有组织地流动。”20世纪80年代中期,在人民公社时期清理集体资产的过程中,以“清收债务、债转股”方式建立的农村合作基金会在初期有效地发挥了融资和填补商业金融和农村信用社服务缺口的作用。由于缺乏监管和地方财务管理经验,出现了大量不良资产,在现有政策框架下难以处置。为了防范和化解金融风险,中央政府于1999年决定关闭农村合作基金会。

第五,从邮政储蓄到邮政储蓄银行。从1986年开始,邮政储蓄服务恢复,为农民提供储蓄和汇兑服务。此后,邮政储蓄业务扩展到国际汇兑、保险和代理服务。2007年,中国邮政储蓄银行成立,是一家大型国有零售商业银行,服务于社区、中小企业和农业、农村和农民。它有近40,000个网点,绝对优势是在基层有更多的网点。

第六,新型农村合作金融不断涌现。2019年1月,全国供销社联合会发布《全国供销社联合会规范发展供销社金融服务指引》,深化供销社综合改革,规范供销社系统供销社金融服务发展,推进生产、供销社和信贷合作三位一体。2018年底,供销社系统金融服务交易额达到970.5亿元。一些地方政府积极推进生产合作、供销合作、信用合作三位一体的新型农村合作体系建设。新型的信贷合作正在农村兴起。

到目前为止,中国已经初步建立了多层次、全方位、互补的农村金融体系,包括农村政策性金融、农村合作金融和农村商业金融。以合作农村信用社为主体,依托遍布乡镇的基层网络,承担起成为农村金融主力军的重任。

2.在农村金融体制改革中。2003年,国务院启动了以产权制度和管理体制为核心的农村信用社改革试点。显然,农村信用社产权改革是核心。同时,将成立省级农村信用社管理机构,协调和推动农村信用社改革。此举标志着农村金融改革的开始,从简单的制度功能设计转向产权、机制和服务效率等领域。农村信用社改革明确了农村信用社商业改革的方向,否定了不存在的合作属性,允许农村信用社接受市场考验。农村信用社的商业改革为多年来定位不准、亏损严重的农村信用社找到了正确的方向。改革使农村信用社长期处于赤字状态。商业化赋予农村信用社活力,资产质量和服务水平显著提高。

3.推进农村金融市场化。始于20世纪90年代的国有商业银行商业改革,使农业银行成为一个独立的商业组织。2006年,银监会根据中央政府的要求,出台了调整和放宽农村银行业金融机构准入的政策,鼓励社会资本在农村建立新的农村金融机构,包括村镇银行、贷款公司和农村互助基金合作社。主要为县域经济服务的村镇银行应运而生。村镇银行作为地方小型农村金融机构,具有贴近农民、操作灵活、治理完善、丰富农村金融供给渠道、成为农村金融重要力量等优势。同时,它也弥补了农村金融市场竞争力的不足。中国邮政储蓄银行的成立使另一家主要提供农村金融服务的国有商业银行进入农村金融市场,从而解决了邮政储蓄资金回流农村的问题。与此同时,中央政府首次明确了农业银行“面向农业、农村和农民、商业经营、适时整体重组和上市”的改革方向。2008年,农业银行股份改革计划获得批准,农业银行开始协调城乡网点布局和服务功能建设。

4.促进普惠金融的发展。中国把发展普惠金融作为国家战略,制定了《普惠金融发展规划(2016-2020)》,提出到2020年建立适合全面建设小康社会的普惠金融服务和保障体系,有效提高金融服务的可获得性,显著增强人民获得金融服务的意识,显著提高人民对金融服务的满意度,满足人民日益增长的金融服务需求。要求大中型银行设立普惠金融部门,重点服务小微企业、“三农”、扶贫、大众创业和创新,提高普惠金融服务能力。我们还将把包容性金融服务纳入监管评估体系,并明确不同的监管要求,如资本管理和不良贷款容忍度。截至2017年底,5家国有商业银行、6家股份制商业银行、1,600多家村镇银行和17家民营银行设立普惠金融(Pratt & Whitney Finance),银行金融机构营业网点228,600家,个人银行结算账户91.69亿个。为了提高大型商业银行提供农村金融服务的能力,中国农业银行和中国邮政储蓄银行分别成立了“三农金融部”,成为具有高度经营自主权的专业化农村金融机构。

5.农村金融产品和服务。为适应农村集体产权制度改革,引入了创新的农村抵押担保形式。引入了多种抵押担保形式,包括林权抵押贷款、农村土地承包经营权抵押贷款、宅基地使用权抵押贷款、浅海滩涂承包经营权抵押贷款、订单抵押贷款、仓库库存抵押贷款等。一些金融机构结合本地实际,不断创新抵押和质押形式,推出厂房和大型农业机械抵押、笔和活畜禽抵押、动产质押、仓单和应收账款质押、农业保险政策融资等信贷业务。农村金融机构积极开展农村信用贷款、团体担保贷款和担保贷款,有效避免了农民缺乏担保品的障碍。随着信息技术的发展和移动互联及终端设备的普及,互联网金融激活了农村小额信贷市场,成为最具潜力的金融提供商。

农村金融改革与发展的成就

(一)农村金融供给明显改善,有效支持农业和农村发展。截至2018年底,全国银行业金融机构农业贷款余额(不含票据融资)为33万亿元。农村(县及县以下)贷款余额26.64万亿元,农户贷款余额9.23万亿元,农业贷款余额3.94万亿元。普惠小额贷款余额8000亿元,其中普惠涉农贷款余额5.63万亿元,占比70%。

(2)农村金融在消除贫困方面发挥了积极作用。截至2018年底,全国银行业金融机构共发放扶贫小额贷款2488.9亿元,向641.01万贫困家庭发放备案卡。据扶贫政策统计,贫困人口和脱贫人口的信贷余额为7244亿元。扶贫开发贷款余额4429.13亿元。

(3)农村金融网点覆盖面大幅扩大。截至2017年底,全国农村信用社系统共有各类法人2260家,其中农村商业银行1262家。截至2018年底,全国已建立1,621家村镇银行,覆盖1,286个县,县覆盖率为70%。村镇银行总资产规模约为1.51万亿元。截至2018年底,中国邮政储蓄银行共有网点39,719家,其中县级以下网点27,901家,占本行网点的70.25%。2009年,以促进城乡基本金融服务均等化为核心,启动了对全国偏远地区金融机构的全面覆盖。截至2018年底,全国村镇银行金融机构覆盖率达到96%,全国行政村基本金融服务覆盖率达到97%。可以预期,到2020年底彻底消除乡镇金融机构差距的计划将如期完成,在条件允许的情况下,促进在行政村实现"连接每个村庄"的基本金融服务的计划也将如期完成。

(4)市场化改革正在深化。2013年7月,央行全面放开金融机构贷款利率控制,不再设定农村信用社贷款利率上限。2015年10月,金融机构存款利率浮动上限将被取消。农村金融市场初步实现适度竞争。农村信用社、村镇银行、商业银行的“三农金融部”和“普惠金融部”,以及新型合作金融,将在市场分层的基础上展开适度竞争,有利于活跃农村金融市场,激发金融机构创新能力,提高金融机构效率,缓解农民贷款难、贷款贵的局面。

(5)农村金融机构差异化监管。2017年,中国银行业监督管理委员会发布《中国农业发展银行监督管理办法》,首次建立政策性银行专项监管体系。显然,农业发展银行主要服务于国家粮食安全,促进农业和农村地区的现代化,并改善农村基础设施建设。监管部门还为涉农金融机构制定了差异化存款准备金率,进一步提高了对涉农不良贷款的容忍度。农业不良贷款高于年度不良贷款目标2个百分点(含2个百分点),不得作为银行金融机构内部评估和评价的扣除因素。

(6)政府对农村金融的支持政策体系逐步完善。政府高度重视农村金融的发展,建立了政府对农村金融的支持体系,并不断增加财政补贴。采取多种激励措施,鼓励农村金融机构加大对“三农”的服务力度,引导更多金融资源投向“三农”。将鼓励增加与农业有关的贷款,并将向新农村金融机构提供补贴。为了提高融资性担保行业的业务重心、担保能力、银行担保合作顺畅、风险分担和补偿机制,进一步发挥政府融资性担保基金的作用,2019年2月,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于有效发挥政府融资性担保基金作用,有效支持小微企业发展和“三农”的指导意见, “三农”,要求政府融资担保和再担保机构回归主担保业务,有效降低小微企业和“三农”综合融资成本,加大奖励和补贴支持力度,落实扶持政策。

农村金融存在的问题

虽然我们初步建立了由发展金融、政策金融、商业金融和农村中小金融机构组成的农村金融服务体系,能够在不同层次、不同领域为“三农”提供金融服务,但农村金融供求矛盾依然突出,贷款难、贷款贵现象客观存在。重要的原因是:

(1)竞争力不足导致金融创新不足。竞争是解决市场供给问题的有效途径。没有竞争的市场,就不会有创新和成本降低。市场准入门槛高是竞争力不足的原因,也限制了供应的增加。政策性金融主要负责政府对农业的支持,没有竞争。商业金融包括大型商业银行、城乡中小商业银行和股份制银行,客户分层明显,竞争不明显。虽然农村商业银行和新农村金融机构之间存在竞争,但这还不够。目前有限的竞争并没有导致市场边界的有效延伸。在竞争不足的市场环境中,金融机构主要是防御性的,缺乏发展市场的动力,这也是贷款困难和昂贵的原因之一。

(2)体制改革滞后,效率低下。农村信用社改革取得显著进展。商业改革的方向非常明确。然而,改革仍有很长的路要走。农村信用社的改革已经进入深水区。进一步改革将触及根本利益,特别是改善组织治理结构。省级协会的定位和改革将影响农村信用社的服务能力。

(3)监管机制的刚性制约了农村金融机构的活力。虽然农村金融机构的监管在某些方面不同于商业银行,但行政命令监管和非正式干预仍然存在。虽然存款和贷款利率的控制已经废除,但实际上,金融机构独立确定存款和贷款利率的权力仍然有限。农村金融的概念落后于金融现代化的要求、金融机构的可持续性和服务能力。

农村金融改革展望

70年来,中国初步建立了与中国农村经济体制相适应的农村金融体系。农村改革的深化和农村振兴战略的实施对农村金融改革提出了更高的要求。农村金融应适应农村改革的需要,服务于农村振兴战略,为农业和农村现代化提供强有力的支持。

(1)中国农村金融改革的目标是建立现代农村金融体系。与传统的农村金融体系不同,现代农村金融体系应适应现代经济体系。现代农村金融体系不仅要服务于经济体系的现代化,还要服务于农业和农村地区的现代化。同时,它应该成为现代经济体系的重要组成部分。农业和农村的现代化也是农村金融的现代化。在农业和农村现代化进程中,农村金融不是旁观者,而是应该积极改革,率先实现现代化。2019年2月,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、证券监督管理委员会、财政部、农业和农村事务部联合发布了《农村振兴金融服务指南》,确立了中国农村金融的当前和未来定位、要求、目标和原则。农村金融改革和发展的中长期目标已经明确,即到2035年,基本建立多层次、覆盖面广、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系,金融服务能力和水平显著提高,农业和农村发展的金融需求得到有效满足。到2050年,现代农村金融组织体系、政策体系和产品体系全面建立,城乡金融资源配置合理有序,城乡金融服务均等化全面实现。

(2)农村金融改革应坚持市场化运作的原则。经过长期不懈的探索,我们找到了解决农村金融问题的关键,即市场化运行机制。尊重市场规律,充分发挥市场机制在金融资源配置中的决定性作用,是解决金融供求矛盾的最有效途径。农村金融改革的原则是以市场为导向,以制度改革为动力,以政策支持为导向,以风险防控为底线。根据这一原则,下一步改革的重点是在进一步深化股权分置改革的基础上,适时开放市场准入,提高市场竞争力。只有鼓励适度竞争,才能激发金融机构的创新活力,农民才能获得高质量、低价格的金融服务。

(三)推进农村金融立法。结合农村振兴和农村改革相关法律法规的发展,适时推进农村金融相关法律法规的发展。加快《农村金融促进法》的立法进程,加强对农村金融的法律保护。

(作者是中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师)

来源:中国财经新闻网

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